Les devoirs des serviteurs de l’État

Désintéressement, impartialité, interdiction des cadeaux et des rémunérations provenant des particuliers, interdiction d'accepter des prêts… Il y a plus de 700 ans, Philippe Le Bel édictait en 1302 déjà quelques règles que ses agents devaient respecter. Des règles mises à mal en 1483 avec la mise en place du système de vénalité des charges : pour combler le déficit des finances, nombre de hautes fonctions de notables sont attribuées contre paiement et les cadeaux de la part des administrés sont autorisés. La corruption va forcément croître pour se généraliser à la fin du XVIII^e siècle.

Abolition des privilèges

Aux premières heures de la Révolution française, on tente de s'y attaquer. Dans la nuit du 4 août 1789, l'Assemblée nationale constituante vote l'abolition des privilèges et l'article 7 du décret adopté supprime la vénalité des charges. Avec la naissance de la représentation nationale, nombre de règles sont alors proclamées à l'encontre du personnel politique. On se soucie d'abord d'assurer l'indépendance des parlementaires. Le 23 juin 1789, l'Assemblée nationale se préoccupe de leurs immunités et décrète : « La personne de chacun des députés est inviolable ». Ils vont être indemnisés de leurs frais de séjour et de déplacement à l'instar des membres des états généraux. D'autres textes suivront comme celui leur interdisant « d'accepter du gouvernement aucune place, même celle de ministre, aucun don, pension, traitement ou emploi, même en donnant leur démission ». Plus généralement, sous la Révolution française, apparaît la notion de fonctionnaire. Sous ce vocable, on désigne dans un premier temps les ecclésiastiques, les administrateurs, les juges, les officiers et les notaires.

Fidélité, moralité, honnêteté : ces valeurs sont réaffirmées y compris dans le serment imposé en 1791 à tous les fonctionnaires. En fait, les révolutionnaires ont à cœur de réformer l'administration, héritée de l'Ancien Régime, en multipliant les règles pour éviter toute corruption. Dès 1789, ils interdisent dons d'étrennes, gratifications et cadeaux. En 1791, ils déterminent les incompatibilités, par exemple, entre un emploi de fonctionnaire et une situation de faillite. En mai 1793, la Convention décrète même que « les représentants du peuple sont à chaque instant comptables à la Nation de l'état de leur fortune »…

Délit de pantouflage

Dans les textes, les serviteurs de l'État se doivent donc d'être intègres. Dans les faits, c'est une autre paire de manches. Et les gouvernements ne cessent d'affiner les règles et de prendre des dispositions pour éviter tout risque de conflit d'intérêts. Ainsi, au début du XX^e siècle, face au départ massif des agents vers le privé, on crée un « délit de pantouflage ». La loi du 6 octobre 1919 précise que les agents doivent attendre cinq ans après leur démission avant de pouvoir prendre des participations dans des entreprises qu'ils ont surveillées. En 1934, un décret-loi leur interdit de participer aux organismes de direction des sociétés commerciales. Le 29 octobre 1936, un autre texte restreint les possibilités de cumuls d'emplois et de rémunérations.

Vers un statut des fonctionnaires

Il faudra attendre qu'un statut général des fonctionnaires voie le jour pour que toutes ces obligations soient réunies, mais aussi précisées et s'appliquent à tous les agents de l'État. Si un premier statut a été défini sous Vichy par une loi du 14 septembre 1941, il fut peu appliqué. À la Libération, une épuration a lieu dans l'administration et une vaste réforme de la Fonction publique est enclenchée. En 1945 est créée l'École normale d'administration (Éna) et sous l'impulsion de Maurice Thorez, ministre communiste chargé de la Fonction publique, un statut général des fonctionnaires émerge. Avec l'ordonnance du 4 février 1959, suite à la nouvelle Constitution, un statut est promulgué. Un autre sera mis en place avec l'arrivée de la gauche au pouvoir en 1981, porté une fois encore par un ministre communiste, Anicet Le Pors. Ce nouveau statut est décliné en quatre lois de 1 983 à 1 986. La première, celle du 13 juillet 1983 porte sur les droits et les obligations des fonctionnaires. Et ces dernières sont clairement affirmées. Dans son discours à l'Assemblée, le 3 mai 1983, Anicet Le Pors rappelle ainsi que « le fonctionnaire […] doit témoigner d'un certain nombre de qualités spécifiques qui entraînent des sujétions particulières : avoir un minimum de vocation pour le service public, passer un concours, posséder une formation adaptée, faire preuve d'un sens de l'intérêt général, renoncer à cumuler plusieurs activités professionnelles (…) ». La loi est on ne peut plus claire dans son article 25 : « Les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit ».

D'autres textes suivront encore pour moraliser la vie politique. Mais si au fil des siècles, les gouvernements ont édicté des règles de bonnes conduites à l'encontre des serviteurs de l'État, les ont martelées même, elles ne sont pas toujours respectées, tant s'en faut…